Все это иллюстрирует более широкое положение. Современной модой в борьбе с коррупцией является прозрачность (transparency), то есть идея о том, что деятельность правительства должна быть доступна для тщательной проверки посторонними лицами, такими как независимые общественные аудиторы, средства массовой информации и общественность. Есть веские доказательства того, что во многих ситуациях прозрачность помогает. В частности, информирование конечных получателей помощи о разнице между тем, на что они имеют право, и тем, что они получают, является мощным инструментом борьбы с коррупцией[567]. Однако, как это ясно показывает пример с Consip, у прозрачности есть и оборотная сторона. Мониторинг часто опирается на аутсайдеров, ограниченных в своей способности понять общую картину или оценить, насколько хорошо обслуживаются общие социальные задачи. Самое большее, что они могут сделать, – это проверить соблюдение надлежащих процедур. В свою очередь, это означает, что бюрократы, как правило, сосредоточиваются на том, чтобы правильно поставить все галочки и не привлекать к себе внимание. Это создает характерное смещение в сторону следования букве закона, даже когда его дух находится где-то совсем в другом месте.
В конечном счете представление бюрократов и политиков либо неуклюжими идиотами, либо коррумпированными подонками, за что экономисты, вероятно, частично ответственны, наносит серьезный ущерб.
Во-первых, это вызывает рефлекторный протест против всех предложений расширить сферу государственной деятельности, даже тогда, когда участие правительства явно необходимо, как сегодня в Соединенных Штатах. В нашем опросе американцев доверие к бюрократам так же мало, как и к экономистам: только 26 % наших респондентов доверяют государственным служащим «отчасти» или «намного»[568]. Это, вероятно, объясняет, почему так мало людей думают, что правительство может быть частью решения.
Во-вторых, это влияет на тех, кто хочет работать на правительство. Привлечение квалифицированных кадров крайне важно для хорошо функционирующего государственного аппарата. Но для талантливого молодого человека в Соединенных Штатах карьера в правительстве, учитывая его репутацию, непривлекательна. Ни один из нас никогда не слышал, чтобы студент, получивший диплом, сказал нам, что он собирается сделать карьеру на государственной службе. Отбор подобного рода может завести нас в порочный круг. Если на правительство будут работать только наименее способные, то оно станет неэффективным и никто из талантов тем более не захочет на него работать. Во Франции, напротив, государственная служба пользуется престижем и туда идут самые лучшие и умные.
Образ правительства также воздействует на честность тех, кто хочет на него работать. В Индии был воспроизведен швейцарский эксперимент с банкирами, о котором мы рассказывали в четвертой главе[569], в котором его участников (на этот раз студентов колледжа) попросили без свидетелей бросить игральный кубик 42 раза и записать, какие числа они получали каждый раз. Вознаграждение составляло половину индийской рупии за единицу, одну рупию за двойку, полторы рупии за тройку и так далее. Студенты легко могли солгать о полученных числах и делали это примерно в той же пропорции, что и участники из Швейцарии. Но точно так же, как в Швейцарии больше мошенничали те, кому напоминали о том, что они банкиры, в Индии больше мошенничали студенты, планирующие работать на правительство[570]. Напротив, когда это исследование было воспроизведено еще раз, в Дании, которая по праву гордится своим социальным сектором, исследователи обнаружили прямо противоположное: те, кто планировал пойти на государственную службу, были гораздо менее склонны к обману[571].
В-третьих, если мы предполагаем, что большинство людей в правительстве либо продажны, либо ленивы (или и то и другое), то имеет смысл попытаться лишить их всех полномочий по принятию решений (и тем самым изгнать всю креативность и всех творческих людей). Это напрямую влияет на то, что могут делать государственные чиновники. В ходе недавнего эксперимента, проведенного в Пакистане, сотрудникам по закупкам больниц и школ предоставили большую гибкость и позволили распоряжаться некоторым количеством денег для оплаты основных предметов снабжения. В результате они смогли договариваться о низких ценах, что привело к значительной экономии для правительства[572].
Слишком большое число ограничений правительственных чиновников и государственных контрактов может препятствовать таланту, когда он наиболее необходим. Несмотря на то что Соединенные Штаты являются мировым лидером в области вычислительной техники, ни одна из крупных технологических фирм не захотела участвовать в торгах по контрактам на создание компьютерной системы, поддерживающей Obamacare. Причина этого, очевидно, заключалась в том, что деятельность государственного подрядчика регулируется огромным числом формальных правил и лишь немногие фирмы готовы их выполнить. «Положение о закупках для федеральных нужд» содержит 1800 страниц. Поэтому для того, чтобы выиграть государственный контракт, гораздо важнее хорошо разбираться в документах, чем уметь выполнять свою работу[573]. В развивающемся мире те подрядчики, которые систематически участвуют в торгах и выигрывают контракты Агентства по международному развитию США (USAID), получили прозвище «окружные бандиты»[574]. Другим организациям сложно участвовать в этих конкурсах, даже если у них есть соответствующий опыт работы на местах.
Наконец, и это, возможно, самое главное, постоянное повторение мантры о том, что правительство коррумпировано и некомпетентно, породило особый вид пресытившихся такой информацией граждан, которые реагируют на новости о бесстыдной коррупции среди своих избранных лидеров, лишь пожимая плечами, от Вашингтона до Иерусалима и Москвы. В основном эти люди и не ждут от политиков ничего другого и поэтому перестают обращать внимание. Как ни странно, одержимость мелкой коррупцией развязывает руки для большой.
Соединенные Штаты, похоже, зашли в тупик. Сорок лет обещаний, что лучшее не за горами, создали среду, в которой слишком много людей никому не доверяют, а меньше всего – правительству. Растущее экономическое и политическое влияние богатых, результат погони за неуловимым эликсиром роста, сочетается с антиправительственными настроениями, которые богатые тщательно культивируют, чтобы пресечь любые попытки обуздать непрерывный рост их состояний. Правительство находится в состоянии хронической неплатежеспособности, так как у него нет политической возможности поднять налоги. Даже молодежь, занимающая активную социальную позицию, убедившись, что правительство безнадежно и «некруто», направляются в частные фонды, если только они не сдаются и не начинают заниматься «социальным» инвестированием или беззастенчивым зарабатыванием денег. И все же единственный возможный выход – это значительно расширить роль правительства.
Не исключено, что, в той или иной форме, в этом состоит будущее и многих других стран. Неравенство также увеличилось и во Франции, хотя его рост и не был таким впечатляющим, как в Соединенных Штатах. С 1983 по 2014 год средний доход 1 % самых богатых французов вырос на 100 %, а 0,1 % самых богатых – на 150 %. Поскольку ВВП Франции рос медленно, уровень жизни большинства людей, за исключением богатых, имел тенденцию к стагнации: за тот же период доходы остальных 99 % выросли только на 25 % (что составляет менее 1 % в год)[575]. Это подпитывало растущее недоверие к элите и популярность ксенофобского Национального объединения. В ходе недавнего раунда налоговых реформ, предпринятых центристским правительством Макрона, налогообложение стало менее прогрессивным. Налог на доходы физических лиц от движимого имущества был повышен, налог на богатство отменен, а налоги на капитал сокращены. Официально это обосновывалось необходимостью привлечения капитала из других стран. Это вполне может быть правдой, но Франция рискует вынудить другие страны Европы также сократить налоги, что приведет к гонке за их дальнейшее понижение. Американский опыт предупреждает нас о том, что обратное повышение будет затруднено. Европейские страны должны сотрудничать, чтобы проводить единую линию в сфере налогообложения.